「我們投票決定什麼」:瑞士政府的公投說明書

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Hardly a state offers such developed rights of codetermination to its citizens. The long democratic tradition, the comparatively small size of the country and its population, a high literacy rate and various media offers are decisive for the functioning of this special form of government.

Federal Chancellery, Switzerland

Using recent interview data from 6000 residents of Switzerland, we show that individuals are ceteris paribus happier, the better developed the institutions of direct democracy are in their area of residence.

Bruno Frey and Alois Stutzer, “Happiness, Economy and Institutions”, Economic Journal 110 (466), 2000, p. 918.

瑞士公投概況表(2006至今)刊出後,有位讀者反應,希望知道瑞士人如何寫公投提案主文。要找這類實例,最好直接查瑞士官方文件;問題是,相關資料鮮少完整地譯成英文,台灣的有心人大多不得其門而入。有鑑於此,繼前回的公投標題翻譯工作後,我在此進一步透過兩場公投的官方資料來介紹瑞士人如何表述公投案,並節譯其中一本公投說明書。

透過瑞士政府發給每位公民的這款小冊子,我們雖遠在台灣,還是可以在某種程度上透視他們那舉世聞名的直接民主機制如何運作。本文的標題「我們投票決定什麼」源自這種小冊子內文的第一行字。對瑞士體制的認識有助於破解某些在台灣造成「我們不能投票或投票卻什麼也決定不了」的觀念謬誤。

法律案之複決

瑞士所有公投案莫不包含:

  • 1. 標題。
  • 2. 印在公投票上的問題。
  • 3. 公投所要決定的法律文字。
瑞士2006年11月26日公投票。Source: Wikimedia.

標題是個方便使用的代稱。以2006年11月26日公投為例,兩個公投案的標題依次為:

  • 關於與東歐國家合作關係之聯邦法。
  • 關於家庭補助之聯邦法。

印在公投票上的問題則是:

  • 您是否同意於2006年3月24日制訂的關於與東歐國家合作關係之聯邦法
  • 您是否同意於2006年3月24日制訂的關於家庭補助之聯邦法

何謂「東歐國家」?家庭補助的內容與方式是什麼?詳細內容寫在提交複決的法案裡面。選民無需為此而翻查政府公報,因為法案一字不漏地轉載於選民所收到或從網路下載的公投說明書。在說明書中,兩個法案條文分別佔六頁與九頁的篇幅,而且各法案上頭都冠上「交付公投的文字」(Abstimmungstext)之紅色字樣。這些「交付公投的文字」就是公投的主要內容,要說是「主文」也可以。以下是說明書裡面提交複決的第一項法案條文首頁之前半部分:

ch_votation_20061126_text_de

其中第一條第三款有言:「瑞士亦可支持協助馬爾它賽浦路斯」。馬爾它與賽浦路斯也算是東歐國家?當然不算。瑞士國會議員也沒搞錯,一切只因為標題不可能盡言內容。若按照咱們台灣公民投票審議會的「邏輯」,這個法律恐怕連本身都無法成立,更甭說要被拿來複決公投。(笑)

法案內容落落長,在此無需多介紹,且讓我們直接跳到最後一條:

Art. 22 Referendum, Inkrafttreten und Geltungsdauer
1 Dieses Gesetz untersteht dem fakultativen Referendum.
第22條 複決公投、實施與效期
第一款 本法律受複決公投之約束。

言下之意:若要求複決此法案之連署者在限期內達到法定人數,整部法案就必須交付公投;否則,連署期限一過,本法按相關規定自動生效。

反對此案者很多,所以此案難逃複決這一關(否則我們就不會在此提到它了)。政府發給選民的公投說明書裡面,反對陣營的論點陳述總共佔了兩頁;政府方面的論點說明緊接於後,也是兩頁。到底誰有理?開票見真章。

根據聯邦憲法第141條與政治權利法第59至67條,複決公投能否成案完全取決於連署人數,跟反對陣營所持的論述完全無關。這項設計的主要原理是:

  • 其一,複決權本來就是為了讓人民藉以牽制行政立法當局,以防止錯誤、濫權或違反人民意願,所以不能讓當局又反過來找理由約束真正握有最高權力的人民。
  • 其二,如果提出複決案的理由太牽強,則根本過不了連署門檻。

這種「非強制性」的複決公投自然全是由反對者發動。整個運作模式從頭到尾即:

  • 國會提出A案。
  • 反對者提出複決公投的要求。一旦湊足連署人數,官方驗證通過後即成案。
  • 人民投票決定是否讓A案正式成立,也就是回答以下問題:「您同意A案嗎?」

所以,提出複決的一方不需另寫什麼公投題目或主文,只需寫反對的理由來爭取選民連署與支持。而瑞士自1848年以來,更從來沒有照「您反對A案嗎」的句型來寫過複決案。在定義上,複決本來就是把已經被通過的案子再表決一遍,哪有人換成否定式?!又不是在演貝克特式的荒謬劇!

第二道題目也是法律案複決,程序與形式無異於前案,所以我們直接跳過,轉而觀察另一場公投。

2009年11月29日之公投

我選擇去年11月29日的那一次,因為日期近,而且其中包括國會提出的修憲案以及人民提案。人民提的創制案有兩件,它們的題目讓我把那次公投戲稱為「轟動武林,驚動萬教」。

以下是該場公投的法文版說明書封面與本人附加的翻譯。(為避免這個網頁載入過慢,本文僅以超連結方式提供整份說明書的擇要譯註。讀者在文末的「延伸閱讀」裡也可找到此文件之link,以及文版的pdf檔連結)

翻開封面,首先看到是目錄與各案提要:

 修憲案之複決公投

頭一個案子是國會通過的修憲案,介紹此案的首頁包括:

  • 標題
  • 印在公投票上的問題
  • 聯邦政府與國會對公民的投票建議

其次是第5頁上的摘要介紹,第67頁上的詳細說明。

然後是交予公民投票複決的法案條文(黃色螢光筆標示部分)。這是真正要決定的部分,也是官方的正式文件,所以特別加上粉紅底色以利辨別。

瑞士憲法規定修憲案須交付公投。這份聯邦決議的第II條規範第I條生效的條件,同時也正式宣告啟動複決公投程序(否則,當局還是必須另行宣告一次複決公投之發動)。整個程序不需要有人提出反對,而說明書內僅有下一頁的國會審議此修憲案的綜合意見一節簡短地提到出國會中少數議員的反對意見。

接下來是政府提案所依據的論點。最後是行政、立法部門對公民所作的投票建議

這個案子跟我們先前看到的2006年11月26日那兩個公投案都直接或間接地涉及預算、租稅。台灣有「學者」說ECFA涉及預算、租稅,所以不能公投。真不知道他們依據的是什麼理論。我國公投法第二條所謂的「預算、租稅、投資、薪俸及人事事項不得作為公民投票之提案」所謂的「事項」應指「個案」而非「原則」。若一律要像某些人那樣地擴大解釋,那麼,所有的公共政策幾乎無一能被公投複決。

人民提案創制

第一個人民提案「禁止出口戰爭物資」推出的是一個憲法修正案。政府持反對意見。介紹此案的首頁即呈現兩造對峙的陣勢:

其次是簡述與詳細說明,正反意見俱呈:

 

再來就是重頭戲:人民提案者所擬的修憲條文。國會雖不同意此案,但還是依法在其決議案的第一條宣告此案成立,然後將修憲案條文完整地抄錄於其中。國會決議第二項則簡短地建議選民投反對票。修憲案的內容頗長,所以我僅簡短地作部分譯述:

由此可見,反對某項事物的創制法案裡面可以包括:所欲禁止之事項、例外允許之事項、配套措施。跟複決案一樣,創制公投所欲決定的是通過或否決某項法案。若非如此,公投通過的只是單純的意向表示,毫無法律上的強制力可言,難以產生實際效果。

依照慣例,最後端上來的是正反雙方的意見。反方意見是政府寫的;正方的部分還附上插圖,整體風格頗似政治傳單(無貶意),一看就知道文、圖是提案者所提供的:

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政府在陳述論點後不忘再次說明府會均建議投反對票。此案開票結果如當局所願。

第二個人民提案的呈現方式幾乎一樣,所以我就不把相關頁面貼上來,而僅摘錄如下:

  • 標題:
    Initiative populaire «Contre la construction de minarets»
    人民提案「反對興建清真寺尖塔」
  • 印在公投票上的問題:
    Acceptez-vous l’initiative populaire «Contre la construction de minarets»?
    您是否同意人民提案「反對興建清真寺尖塔」?
  • 公投所要決定的法律文字:
    La Constitution est modifiée comme suit:
    Art. 72, al. 3 (nouveau)
    3 La construction de minarets est interdite.
    憲法更改如下:
    第72條第3款(新增)
    3. 禁止興建清真寺尖塔。

關於此案,政府亦建議選民投反對票。結果有57.5%的人投贊成票,而且26個邦之中有22個贊成。

在程序上,創制公投先經最高行政機關審理,再送交國會決定是否正式成立。這個過濾機制的設計用意在於防止亂寫一通的案子被拿來浪費公眾的時間與金錢。在實際操作上,即使府、會對提案持反對立場,審理作業通常還是從寬。自1848年至今,已有371項創制案被提出,其中只有4項因明顯窒礙難行或因內容有瑕疵而被宣告無效。根據經驗,因此而碰壁的提案人多會隨即捲土重來。這多少也可以解釋,為什麼負責審理的機關會從寬處置,換言之,直接讓人民自己去作判斷,一旦是被人民檔下,提案人就不會浪費時間金錢再來玩一次,而且就算有,也更難再募集到足夠的簽名。

這種情況不宜用來評論最近台聯提案受阻的案例。台聯所提的案子之目的在本質上其實是複決。不論是根據瑞士經驗或根據主權在民原則,行政機關與立法機關根本不能阻擋人民複決。這是個正當性問題。

台灣常見的誤解

有些人認為,複決的頻繁行使會阻礙政府運作。從瑞士的經驗來看,連署足額而成立的複決公投至今總共167案,近十年來的情況為每年二至四件,複決而成功阻擋法案的機率近三分之一。跟國會每年通過的法案數量相比,複決案的比例實在是很低。

有些人認為,公投浪費公帑。在銀行界相當有名的瑞士豈不知道公投要花錢?一個財團可以買通一批政客,讓政府准許、配合對社會弊大於利的建設案,但它不可能對全體選民玩這一套把戲。一個政客為了選舉,罔顧地質條件限制而草率興建了一項交通工程,最後出了問題而浪費掉的公帑絕對足夠辦好幾十場公投。如果公民複決的寶劍隨時可以出鞘,公共事務的運作在眾目睽睽下就不得不盡量透明化,而舞弊貪污的可能性也會隨之降低。還不相信的人不妨自己去找相關評鑑報告來比較,看看台灣與瑞士在政府效能與政治清廉度這兩方面孰高孰低。

還有一種說法:菜市場賣菜的老阿嬤不可能理解ECFA之類的議題。這種論述同時包含了數項謬誤。首先,社會經濟位置(也就是階級啦)與教育程度的高下並不必然決定對公共事務的判斷力之高下。如果「賣菜的老阿嬤」判斷力低而不配參與直接民主,那麼何不一併禁止她投選舉票呢?再說,在社會與知識分工日益細密的情況下,她對社會實況的理解、對纜車建設存廢與否的判斷力恐怕不會比一個食品科技博士低到哪裡去。而咱們選出來的各級民代的智識程度更不用我在此多作評論。最後,也是最重要的當然還是:「賣菜的老阿嬤」的政治權利跟你我每個人是一樣的。瑞士社會裡面也是三教九流都有(瑞士乳牛由誰養?)。該國政府公投說明書內的議題解釋在用字與句法上都相當淺白,目的就是要讓所有的非專家能夠理解每項案子的重點與爭議。而從歷次投票情形與瑞士的教育水準來看,往往佔全體選民不到五成的投票者之中,不懂議題還湊熱鬧跑去投票的人絕對是少之又少。從這一點更可看出,取消台灣公投法的投票率過半門檻限制實屬必要。

以其客觀條件而言,台灣有提高其直接民主程度的潛力;從台灣代議體制的實施情況來看,這項政治改造是有益且有需要的,否則選民恐怕只能陷於不滿、換人與失望的無窮迴圈。在這方面,台灣社會欠缺的是足夠的進步動機以及對直接民主的知識理解,而最該先動手做的則是:攆走一批想繼續打著菁英旗號而擅權的攔路虎、拆除這些人在公投機制裡面所設下的鳥籠。

關於本文的 11 則留言

  1. 太感謝您了。在您閉關的時候,還寫成了這麼精彩、有意義的文章。我相信:有越多人看到這篇文章,就越少人會被御用公投審議委員會瞞騙。我會在臉書上貼連結網址;至於我們的共筆部落格,我會與其他寫手討論如何讓我們的讀者都看到這三篇文章。

    1. 喔,請別客氣啊!也感謝您的肯定與協助傳播。

      就立場而言,我們這種獨立、自由的書寫與傳播者最適合來對抗以私利為燃料的謊言機器。以小搏大,致勝的關鍵就在於大家的合作。

  2. 版主有沒有意願把這篇大作簡化後投書呢?我相信會很有說服力,台灣很多人喜歡標榜自己有國際觀,您大作裏引述的才真的是重要正確的國際觀啊!

    1. 投書是個good idea;但我已告訴自己,真的該休息一陣子了。不得不向您說聲抱歉。

      不知您或超克藍綠的其他高手是否有興趣來寫?(各位落筆既精準又迅速,本來就比我適合寫投書啊!)

  3. 推好文!!!
    中華民國流亡騜政府深怕台灣人公投, 只好找些狗屁不通的理由來阻止公投. 只要政府不想要的, 就找莫須有的理由擋掉; 不想要阿扁出來, 也可以找個曾為總統具影響力來當理由, 繼續羈押.
    偏偏不管什麼鳥理由, 都會有狗屁媒體大加洗腦 & 製造假新聞來唬弄台灣人.

    1. 謝謝!
      充斥於資訊輿論空間的劣質媒體是台灣民主政治正常化道路上最大的一塊石頭。我們現在所作的是在行使第五權,對抗其它四權之遭濫用。

    1. 謝謝。
      這樣的硬文章是為用心的讀者而寫的。它若將來對改善台灣民主體制有些許貢獻,必是透過讀者與推廣者而達成。

  4. 真是好文,在炎炎夏日之際,一帖清涼的好文。
    我這個讀行政的也該來取經寫一下這類的文章才是…

  5. 不好意思有個問題。
    請問現在台灣的狀況,由民間出資的自辦公投(或者叫”私投”,whatever)可行嗎?
    雖然這個自辦的公投沒有約束力,反正鳥籠公投也是沒有約束力,甚至根本沒辦法投。
    現在我們把重大政策的意見藉由自己的手表達,然後把結果公表於世界,期望造成一個民意的壓力,這樣就算政府一樣無視這個民意,也能造成國際輿論的批判,那些礙於台灣政府態度而不便插手的強權也有理由可以介入了。
    而且這個手段成功的機會,就是”中間選民”不會投,讓糊里糊塗相信KMT宣傳的贊成票少一大半,泛藍選民也不會投,因為跟他們無關。而強烈反對ECFA的人只要踴躍點,讓反對票比贊成票多許多也不是不可能,更何況這也沒有什麼五成規定。
    陰謀論一點,如果可以以此結果結合地位未定論的話,說不定可以一舉否定中華民國(笑)在台灣的合法統治權…(個人妄想)

    1. 這個有創意。如果有人出錢,應該可行。不過,我對其宣傳效果持保留態度。頂多可藉以向國際輿論凸顯台灣現行公投制度的不合理吧。

      其實,按照公投法,一旦「您同意接受ECFA嗎」被否決,ECFA就等於被人民宣告無效。好玩的是,當初國民黨為了擋創制公投所設下的二分之一投票率規定使得否決政府政策的可能性大增。古人說多行不義必自斃。「斃」字在此或許太言重,改成「劈」吧。

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