從一個德國判例看台灣的十八趴爭議

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今年農曆年節前的最後一個週末,在寒冷又冷清的台北市街頭擺攤賣彩券的老婦人。

Administrative policies may change with changing circumstances, including changes in the political complexion of governments. The liberty to make such changes is something that is inherent in our constitutional form of government.

Lord Diplock

Avec ce jargon un homme se croit grand philosophe, et méprise le vulgaire.
(With such a jargon a man fancies himself a great philosopher, and despises the vulgar.)

François Fénelon, Dialogue des Morts
(Dialogues of the dead)

她生於1943年,名喚Brigitte Hesse-Anger,住在前西德首都波昂,在退休前任職於公部門。2003年初,她在歐洲人權法院告贏自己的國家;根據判決,德國須賠她七千歐元(約合二十八萬台幣)。一場長達十六年的官司馬拉松至此劃下句點。

退休金制度改革使我的收益減損,國家即違反了信賴保護原則?

在退休前,她至少繳納了四十年的養老金保費—喔,這裡所謂的「繳納」是強制性的;若照台灣的公保體制用語來講,應該是「提撥」才對。她的配偶並非在公部門任職,沒有被強制提撥保費,但在1992年退休之前早就自行買了保險,好歹繳了24年的養老保費。本來,按照西德法律,如果她的老伴早她一步上天堂,她可以終生續領亡夫的全額退休金。

算盤本來就是這麼打的。但是,西德國會在1986年修改法律,打亂了算盤珠子。

新制多設了個門檻,喪偶者若月收入高於法定金額就不能再領取已故配偶的全額退休金。換言之,就是增設排「富」條款:鰥夫或寡婦只要收入超過最低門檻,從死去的另一半的養老金帳戶裡面領取到的金額就必須按公式打折

新制於1987年上路,影響到的人不少,Hesse-Anger女士只是其中之一。難道國會多數黨的議員蠢到沒事得罪選民嗎?

早在1975年,德國憲法法院就已經要求立法者修改退休金制度。按照當時的規定,寡婦領得到已故配偶的全額退休金,但鰥夫不能,除非其亡妻在生前是家庭的主要經濟支柱。這種制度產生於男主外、女主內的社會;在兩性角色、就業市場各方面均發生重大變化的1970年代西德,它製造出許多問題,鰥夫養老金不足只是其中最簡單的一種。從職業婦女的角度來看,她們也會覺得不公平,因為她們繳納的保費能發揮的整體作用低於男性所繳的。

有鑑於此,憲法法院呼籲國會修改這個製造兩性不平等的制度。國會拖了十年才處理了這個越來越嚴重的問題。鰥夫領取亡故配偶退休金的限制一放寬,養老給付的支出必然增加。為了平衡基金整體收支,所以不得不限縮一部分人的領取金額。

跟大多數的改革一樣,此項新制上路後,有人得、有人失。多位認為自身權益不當受損者乃先後告上聯邦憲法法院。Hesse-Anger女士即其中之一。新制實施時,她的丈夫已經六十歲,繳了將近二十年的保費。這位老兄覺得很嘔:萬一幾年後他就掛了,而他的妻子還未退休,薪水超過新制門檻,這樣一來,她就領不到他遺留下的退休金全額了。哇咧!這不是耍人嗎?這不是搶錢嗎?

這對夫婦在1986年底向聯邦憲法法院提出訴狀。整個訴訟拖拖拉拉,拖到西德東德兩國併成一國後,事隔多年還未了結,直到1998年初,憲法法院才做出裁定。在長達四十頁的裁決書中,憲法法院指出:1986年的修法並未違憲,既未侵犯人民私有財產、亦未違反平等原則、而且不違背信賴保護原則(Vertrauensschutz);信賴保護原則並不禁止立法者改革退休金制度,更何況,新制是為了矯正先前的兩性不平等

所謂的「信賴保護」的觀念主要源自德國(另外還有瑞士、荷蘭),隨著歐洲整合,它也被導入歐盟的法律體系中。不過,Hesse-Anger女士雖然向位於法國史特拉斯堡的歐洲人權法院控告德國,但卻未能推翻德國聯邦憲法法院的裁定。換言之,就算拉到歐洲人權法院去告,德國的退休新制也不會被判定是違反信賴保護原則。另話:在2001年,德國又再次修法更改其退休金制度*

Hesse-Anger之所以能在2003年告贏德國,原因在於:她提告的理由是德國司法體系不當拖延她的案子,使她的權利受損。歐洲人權法院調查過德國司法體系於1986年至1998年期間的處理過程後,認為德國違反了歐洲人權公約第六條關於「公平審判之權利」的規定,未於「合理的時間內」(“within a reasonable time”)處理她的案子,因而判德國敗訴。

回過頭來看原案的法理面:在其發源地,「信賴保護」並不是被理解為「今天我因某項國家制度受益,所以明天這個制度不能改;如果這制度改變了而使我的利益受損,國家就有違信賴保護原則」。以上所介紹的德國退休金制度改革案很清楚地顯示:一個制度若違背了基本原則如平等、或不合現實狀況,就應該、可以被調整。

灰色地帶上的天平

從很多訴訟案例,我們不難發現:「信賴保護」不是一張至尊王牌;亮出這一張牌,未必能打贏官司,而且法官會打一開始就檢視這張牌是真是假,也就是說,原告所謂的「信賴保護」到底成不成立。例如Thomas Bingham曾指出,「信賴保護」的基礎是公平合理,而公平合理的對待是雙向的,不能只是要求政府公平合理地對待公民,而妄圖在一個傾斜的天平上講求「信賴保護」:

The doctrine of legitimate expectation is rooted in fairness. But fairness is not a one-way street. It imports the notion of equitableness, of fair and open dealing, to which the authority is as much entitled as the citizen.R v Inland Revenue Commissioners ex parte MFK Underwriting Agents Ltd. 1990)

如果將這樣的理路套用於台灣的十八趴爭議呢?任何人都會同意,二十多年前,在平均利率動輒高於15%甚至20%的情況下,若國家不給軍公教18%優存利率,國家對軍公教的待遇不符公平合理原則;今天情況則是,平均利率通常低於2%,國家又負債累累,繼續以公共財政維持這個十八趴制度。這個天平不是傾斜到太超過了嗎?

Thomas Bingham被當今為英國最高法院副座David Hope譽為「這個時代最偉大的法學家」,我們當然不必就因此而將他對「信賴保護」的解釋當成金科玉律。但是,如何反駁他的論點呢?請教我們的大法官們吧。

論及「信賴保護」到底成立與否的判決所在多有;三十多年來,歐美關於「信賴保護」的學術討論亦有增無已。由此可見,「信賴保護」跟許多觀念名詞一樣,遠比其字面意義來得複雜。

在「朝令有錯,夕改何妨」(郝柏村任閣揆時的名言)與「公權力機關所立下的制度或契約之更動絕對不可損及既得利益」之間,存在著一個不小的灰色地帶。這個灰色地帶由於各國的法律傳統而愈形複雜。例如,從歐洲法律引入法國的「confiance légitime」觀念(德文名詞Vertrauensschutz之法文譯詞)是否普遍地適用於法國國內法制?該國掌管行政法的最高機關並不這麼認為*

保護什麼?

德國的Vertrauensschutz出口到了英文世界後,變成legitimate expectation*。這個詞跟法文世界裡的epspérance légi
time一樣,再翻譯成漢文後都是「(合法)正當的期待」。Vertrauensschutz在日文與漢文的譯法都是「信賴保護」,這比較接近德文原意。

或許是因為翻譯的關係,英國有不少關於「legitimate expectation」的探討圍繞著「正當」與「期待」這兩個概念(按:這或許也因為英國法律傳統中屬於私法範疇的estoppel被拿來當作理解Vertrauensschutz時的參考依據)。Richard Clayton在發表於2003年的“Legitimate Expectations, Policy, and the Principle of Consistency”的結尾指出,法界常認為在此類案件中,首先應解釋為什麼某項(人民的)期待具有正當性,但是,在邏輯上其實應該先界定:公家單位所作的承諾是否可以適切地被列入這個範疇。

臺拉維夫大學法學教授Daphne Barak-Erez在2005年發表的“The Doctrine of Legitimate Expectations and the Distinction between the Reliance and Expectation Interests”從諸多判例歸結出,「信賴」與「所期待的利益」應該被分疏開來,而普遍被法官認為該受保障的主要是「信賴」,而「所期待的利益」則屬次要,並不是非保障不可。轉了一大圈,回歸到Vertrauensschutz的德文原意。

從Daphne Barak-Erez的論點來看本文介紹的德國退休金爭議:顯然,德國聯邦憲法法院認為,Hesse-Anger女士「所期待的利益」並非必須優先保障的。退休金制度的主要目的是保障退休者的生活,而這樣的保障必須合乎憲法(例如須有平等待遇);儘管Hesse-Anger女士「所期待的利益」是原制度所賦予的,但是這個制度因有基本缺陷而不得不改;既然新制還是保障了退休者的基本經濟來源,包括喪偶者,所以「信賴保護」仍存在,只是「期待中的利益」受損;權衡各項變數後,這是不得不然的安排。

同理:台灣的十八趴制度的原意是要保障軍公教人員的退休生活,18%只是一項工具;當年定18%這個最低標準時,執政者並未考慮到利率水準會變成長期低於3%甚至2%,也就未考慮到,國家財政(全體納稅人)是否能夠在低利率時代長期支持這種補貼政策。這就是這個制度的基本缺陷。

簡單來講,國家應該保障的是軍公教退休人員的基本生活所需,以及他們對此基本保障的信賴;至於十八趴,這個數字是次要的、可以變動的;如果做不到、如果不成比例地以犧牲全體公民的利益來換取(現在你我每人一年負擔三千元),就應該進行調整。轉用Richard Clayton的分疏方式來理解:今天的問題並不是出在領十八趴的人,而是堅持給十八趴利息的執政者

民進黨執政時期採用「所得替代率」的觀念來改革十八趴制度,先從存款額的上限著手來降低財政負擔。此初步改革固然使某些人的收入減少,但基本上不致於剝奪原領十八趴者的基本生活所需。國民黨再度執政後則逆向操作、回到從前。儘管現在迫於輿情壓力,再度改為限縮十八趴金字塔上層一部分人的獲利,但那並未解決這個制度相對於國家整體財政與全民社會福利所產生的不平等問題。

兩黨的政策方向相反,哪個才對?這樣好了:有請德國憲法法院的法官來給個純然旁觀者的意見,順便來上一堂課,解釋解釋何謂「Vertrauensschutz」。如何?

更深層的問題:素質與心態

馬英九那一班人以「信賴保護原則」來堅持18%優惠存款利率:

18趴制度引發爭議,總統馬英九指示修正。府院黨今天討論後達成共識,領月退休金的政務官,18%優存金額將設上限,但優存利率涉及信賴保護原則,不宜草率變動。(中央社,2011年1月16日

從本文先前所介紹的案例與法學解析來看,18%這個數字很難以信賴保護原則為理由來捍衛。其實,我國法政領域專家不乏有人曾公開指出「信賴保護」的適用限制。近有彭明敏教授在今年年初發表的「情勢變遷」與「信賴保護」,遠則有十年前的大法官會議解釋:

除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用,不生信賴保護問題外,其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害,應採取合理之補救措施,或訂定過渡期間之條款,俾減輕損害,方符憲法保障人民權利之意旨。(大法官解釋,釋字第525號

然而,馬英九那一班人講來講去就只有「信賴保護」四個字,未曾就適用與否的問題提出足堪信服的說明(就我見聞,根本沒有任何說明)。「信賴保護」被他們用起來,宛如唸「太上老君急急如律令」一樣。他們是明知而故意反覆念咒來打迷糊仗,還是自己一知半解又不願認真面對問題呢?若是第一種,則無疑地,他們把人民當「呆胞」

若是第二種(這跟第一種可以並存),那就跟馬英九在台北市長任內跟中央唱反調而執意採用的「漢語拼音」如出一轍。馬前市長在台北市全面新換上的路牌在八年前就被指出是使用半弔子的「漢語拼音」,敝人在部落格上也曾舉例說明。您也許也早已發現,台北市現在的街道名拼音如今成了一市兩制:馬路上的路牌與門牌跟台北捷運近年來新製的標示不盡相符。「忠孝」東路在地底下是「Zhongxiao」,在地面上卻是「ZhongXiao」。地底下的才符合國際上使用的「漢語拼音」規範。

馬英九在當市長時創造了這個「耗資千萬的世界級笑話」,選上總統後又大舉引進不少懂自家國產「漢語拼音」的中國觀光客進來台北市看這個大笑話。馬英九真是個「人間極品」啊!(吳敦義又何嘗不是,嘻)

馬前市府的錯誤還跨界延伸到新北市。雖然台北捷運公司已改正多數的錯誤,但還是延續馬英九時代的那種差不多先生的精神,上行下效如風行草偃。於是乎,位於中和區的捷運「景安」站被譯寫為「Jingan」。唉唷喂!根據漢語拼音規則,「Jingan」可以唸為「金乾」或「緊幹」,但絕對不能唸為「景安」啦!中國在1958年公布的漢語拼音方案的最後一行寫得清清楚楚:

a,o,e開頭的音節連接在其它音節後面的時候,如果音節的界限發生混淆,用隔音符號(‘)隔開,例如pi’ao(皮襖)。

20110329426如果是piao,那就唸為「票」。同理,連戰的出生地西安在全世界都被拼寫成「Xi’an」而非「Xian」(咸);同理,「景安」的漢語拼音應該是「Jingan」。

景安站並非孤例。台北捷運的「唭哩岸」站從馬前市長時代就被譯寫為「Qilian」,一路錯到今天,始終如一。按照漢語拼音規則,該地名應該寫成「Qili’an」。台北捷運所謂的「Qilian」則應該唸成「欺連」、「騎連」或「氣連」(再加上後面的「站」字,讓我不由得想起馬面

馬英九那一班人就算自己不懂,也還是抱持著一種「我懂,你們不懂」的態度,總認為自己絕不會有錯,不論在知識上、甚至在道德上。你我要是質疑這幫上流人士,就是「邪痞者梟叫狼嚎」(馬英九名言),就是「教育出了問題」(陳長文大律師名言)。只要把這類事例擺在一起參詳,我們即可理解:陳長文這種講法跟馬英九對原住民講的「把你們當人看」都不是無心失言,而全是他們的肺腑之言。

version 1.03, 2011/04/18 10:49

關於本文的 6 則留言

  1. 好像有一個typo
    The doctrine of legitimate expectation is rooted in fairness. But fairness is not a one-way street. It “importes”
    應該是imports
    :)

  2. 信賴保護原則應該是全體國民都適用吧,總不能說只有公務員才受到信賴保護,納稅人卻不受國家信賴保護。那麼全體人民對憲法保障不分種族、性別、宗教、職業,一律平等,也同樣享有信賴保護原則,政府怎麼不去做??

  3. 慕容兄本文寫得真是不錯,尤其最後提到漢語拼音這段真是經典,反正中國國民黨這群人就是死不認錯,而且還自我感覺良好,你又能奈他何?台北市長選舉一樣大贏 17 萬票啊!這就是呆北市民的選擇。

  4. 還不只信賴保護一事。
    連選票補貼也是學德國來的,
    (昨天看報紙才懂的。)
    人家是想平等對待每個候選人,
    中選會卻能搞成貪腐,真是不簡單,
    也難怪保證金也一起被抗議。
    中選會做的好事多到磬竹難書,
    虧它的設計還是獨立機關,
    3年前的總統跟國會綁在一起,
    衣尾效應跟憲政空轉一次還不夠,非得再第二次!
    18%這個真叫人吐血,更別說3%,
    18%安撫那些既得利益者,
    3%塞給剩下沒搶到18%的(太晚出生的),
    還有特別費的問題,通通無罪。
    沒有民意支持,這個絕招,大概可以得到軍公教幾百萬票。
    (親朋好友當中也有在體制內的,
    他們的心態…唉…政治的老闆說什麼都是聖旨…)
    真的是難為大法官,即便有時做出清楚違憲的解釋,行政機關不鳥就是不鳥;
    有時做出不清不楚的解釋,真意都藏在不同意見書當中(誰會去看,假如不是研究的話)。
    陳長文律師最近跌了一跤,我覺得他一世英明毀於一旦了。
    (抱歉,明明是別人的部落閣,我卻囉唆這麼多,大概是看了
    Warren Bennis的透明領導力一書的關係。)

  5. 個人雖然目前也算是在研讀”法學”中,但就許多法律概念,沒拜讀過版主文章之前,也未得其昧!! 版主的廣泛學識/語言造詣…令人嚮往^^

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