待退市長數饅頭的日子:台美英法日韓之比較

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Tokyo
Tokyo Tower,2008。CC BY Lux Tonnerre.

Ils se contentent de tuer le temps en attendant que le temps les tue.

(They are content to kill time while waiting for time to kill them. )

Simone de Beauvoir

當選二十日之後,柯文哲的市府「小內閣」終於成形,等著在五日後上工。大約與此同時,即將卸任的郝龍斌一派輕鬆地跟市政記者們玩「聞腋」。從選舉日到市長交接日,中間相隔二十五日,這樣合理嗎?吳志揚與胡志強連任失敗,等於被多數市民否定;但他們卻可繼續坐在市長位置上,超過三個禮拜。新舊市長交接:這種事有必要等那麼久嗎?

這在台灣行之有年,大家習以為常。可是,慣習未必合理;否則,台灣女人現在還在裹小腳。

別的國家是否都這樣地給待退市長一大堆饅頭去數?如果答案是肯定的,那麼,這其中也許有某種道理。如果不是呢?

我們現在就來出國考察,而且完全不花納稅人的錢。為了效率,此處只挑幾個民主國家的首善之都來比較。

有些國家的地方行政區域劃分方式迥異於台灣,例如澳洲。雪梨雖是澳洲最大的都會區,但全區目前分由38個地方政府治理,其中的City of Sydney(雪梨市)市長很容易被誤認為是整個雪梨地區選出來的領袖,但其實這個City of Sydney的人口只有17萬左右。其規模太小,不適合在此跟台北市作比較。規模較台北大的城市最好,因為我的假設是:越大越難治理,新舊市長的交接期可能因此而更長。

當然,根本不必考慮制度比我們落後的例子,例如市長並非民選的上海。

在歐洲,我選擇英法兩國,因為這兩個大國的民主政治歷史夠長。在亞洲,我們的目光必然移向日韓兩國。這不必解釋。至於美洲,當然挑美國,而且選紐約,雖然它並非國家首都。為了避免混淆,這裡先列出這五個城市的原名,因為從原名比較容易看出其涵蓋範圍。同時,我也註明每個行政區的首次市長民選的年份:

不論頭銜是「mayor」、「maire」或「都知事」,這些自治體的首長都跟台北市長一樣是民選。其中,巴黎市長在程序上並非人民直選。法國各地的市長產生方式類似內閣制,市議員選舉則採比例代表制、兩輪投票(若首輪未出現得票過半者)、以及保證讓最高票的參選團隊取得過半席位的分配公式,所以市議員選舉開票結束時,得票最多的團隊(往往是政黨或政團)之領銜者就算當選市長。巴黎、里昂、馬賽的選制比較特殊複雜,但是其基礎跟別的城市相同。在這三個城市,只要在各區議員選舉結果揭曉後,計算各區在市議會擁有的席次花落誰家,就幾乎百分之百地知道誰將入主市府(在議會投票中翻盤的機會的確存在,但微乎其微)。這種制度在實質上等於人民直選市長(所以參加議會選舉的「團隊」所張貼的海報通常讓人遠遠就看到領銜者之玉照)

巴黎市是當地都會區的核心,而其它城市在都會區涵蓋的範圍則相當大。在這點上,台北市比較像巴黎市。就土地面積而言,倫敦與東京分別是台北的5.8倍與8倍。台北市只比巴黎市大(2.6倍):

台北有不少土地位於山區,不適合興建住宅,所以其總人口僅為巴黎的1.2倍。不過,我們宜考慮到:市政府不僅要服務居民,也要應付流動人口的需求與問題。巴黎是全球觀光客的最愛之一,2013年的觀光客人數據估計達2930萬,比台灣總人口還多(同年度來台觀光者僅約800萬)。若言觀光客給市政府的負擔壓力,巴黎遠超過台北。

觀光客沒投票權,而且每年增減的波動大,所以我們不再考慮這個部份。

其它四個城市的居住人口規模都遠超過台北與巴黎:

就人口而言,倫敦是台北的三倍大,而人家的市長從當選就職只等了72小時左右。我本來寫「三日」,後來發現5月1日夜間當選的Boris Johnson竟是在5月4日與5月5日之間的午夜零時跟舊市長交接印信

在這張統計圖中,我盡量選擇最近一次的選舉,但排除連任與補選。例如朴元淳在今年的首爾市長選舉連任成功,而他又是因為在2011年的補選勝出而入主市府,所以我就一路上溯到吳世勳首度當選的那一次(2006)。

關於東京,由於最近兩位的都知事皆是在補選中產生的,所以我只好上溯到1999年石原慎太郎初次當選的那一次。東京土地面積與人口分別是台北的8倍與5倍,人家一個新舊首長交接也不過等了十一天。若是補選,他們的動作更快。先後在2012年與2014年當選的豬瀨直樹舛添要一皆循同樣模式:今天當選,後天就職。

至於巴黎,常被認為慢吞吞的法國人只等五天。如前所述,巴黎市長在形式上是由議會間接選舉。在法國,市議會通常在議員選舉後一週內開議,而這個首次集會之首要任務即投票「選」出那個早在普選日即幾乎已注定當選的新市長。今年舉行的巴黎市議會改選在3月30日舉行第二回合投票;4月5日一早即開議的市議會不令人意外地選出首位女性市長,而她在當天中午以前即跟舊市長交接。所以,巴黎的新市長的正式當選與就職在同一天的上午

這麼快?是否因為這位新市長是舊市長的副手?非也。前一任市長Bertrand Delanoë(左派)於2001年3月25日在市議會經投票後確定擊敗尋求連任的對手(右派),他當場隨即上台發表就職演說,其市政團隊名單也是在這場集會中完全敲定並公佈(影片)。

在投票之後,倫敦、巴黎的選民都在一星期內看到市長就位;東京較慢,但也不過十天左右。只有首爾的步調跟咱們差不多,甚至比我們還慢些。我對韓國的認識相當有限,不知道他們的作法是基於什麼考量。我只知道:1)首爾特別市的規模遠大於台北市;2)在全球民主學校中,南韓跟台灣可謂「同學」,台灣在設計制度時偶而會參考對方(聽說我國在研擬《家暴防治法》時曾向阿里郎取經)。至於南韓政治制度有哪些值得我們參考的地方,這個問題就留給知韓人士們吧…

最後來看紐約:56天!是的,沒錯,就是這麼久。此非特例,至少從紐約市的範圍擴及所謂的Greater New York前夕的選舉(1897年)以來就是如此:十一月上旬投票,新市長於翌年第一天就職。歷經一個多世紀的技術進步,當年的選制是否仍適合今日?有無更好的作法?我不知道紐約人是否問過這樣的問題。美國在很多方面以創新與效率著稱;相較之下,紐約市市長選制似乎位於光譜的另一邊。

值得注意的是,並非每個美國大城市皆如此。以芝加哥為例,現任市長Rahm Emanuel 在2011年2月22日的第一次投票即以過半數票當選,所以省掉了預定於4月5日舉行的第二輪投票,於是,他一直等到5月16日才就任!然而,芝加哥首位非洲裔市長的產生卻非如此:在1983年4月12日進行普選投票,而贏家Harold Washington於4月29日主掌市府。事實上,芝加哥在1999年改變了選制,將黨內初選改成普選第一回合。美國畢竟是聯邦制,各地自訂自改地方選舉的遊戲規則。紐約雖馬首是瞻,但未必被當作典範。

回過頭來看我們自己的制度。《選罷法》第39條規定:

公職人員選舉,應於各該公職人員任期或規定之日期屆滿十日前完成選舉投票。

法律規定是「10日前」,而實際操作上變成「26日前」。為什麼?拿這問題去問中選會,說不定又得到「專家學者討論的結果」這種爛答案。

既然選罷法沒規定最多可以往前推到何時,那麼「200日前」也可以囉?

兩百天太久?如果嫌這樣太久,中選會就該向大家說明「太久」所依據的標準。

一旦新市長選出,舊的市府領導團隊就完全進入看守狀態。在此情況下,照理說,從市長到局處主管都不敢也不能作重大決策。這種狀態長達25日!真奇怪:喊得震天價響的「提升城市競爭力」到哪裡去了?!

在現任者連任失敗的地方,這種狀態更詭異。既然多數選民不要跟現任者續約,何必還讓他及他的團隊繼續待(呆?)那麼久?這些人可是照常領薪水的啊!其中真會盡力地「作一天和尚,敲一天鐘」有多少比例?對此,我們不必假裝樂觀。更何況,敗選的團隊可能有人巴不得趕快走人,免得心裡不好過。要他們撐二十多天,這是在折磨人。

有人會認為,因為選舉會出現爭議,所以投票日必須提前,留個夠長的緩衝。其實,以台灣的選舉技術與經驗,選舉爭議發生的機率很低。就算有爭議,無法在一兩天內擺平的案件通常就是進法院;在此情況下,一兩個月的時間恐怕也不夠。所以,我認為沒必要為預防這種罕見的特殊狀況而預留太長的緩衝期;只要在選罷法裡面加上應變措施的規定即可(例如由中央指派官員暫代)。

至於「需要足夠時間準備交接」、「需要夠多的日子組市府團隊」,這些都不是理由。因為凡此皆可在選舉日之前處理完畢

既然已預期市長可能或必然換人,市府遲早都要做準備。至於籌組新市府團隊,這種事在選舉過程中、甚至決定參選前後就可以規劃。看多了「柯P徵才」這齣連續劇,有些人可能不易理解這一點。有鑑於此,我覺得有必要對此稍加析理。

政黨候選人頗容易從黨內或該黨的社會人脈裡面挑人;無黨籍的參選人若非交遊廣闊,勢必比較慢(柯文哲就算完全自己去找人,也很難比林佳龍快)。不過,能夠當選的人必定在參選過程中吸引了夠多的支持者在身邊,而這些人的核心即其競選團隊。參選人可以在選舉過程中即在這一大一小的圈子中開始尋覓可用的人才。競選團隊應有一批瞭解市政的專家;否則,如何提出政見?此外,團隊運作可以使成員(包括其領袖)彼此熟悉、磨合。所以,當選者將競選團隊中的某些人帶進政府,這其實是相當合理的事。捨此不為而另起爐灶的作法並沒有錯,但未必更好。

試想,如果參加台北市長選舉的是兩位原職都是電腦程式工程師的「政治素人」,而且背後皆無政黨的明助暗援,選民要根據什麼來選擇?比較他們寫過的程式?當然不。除了他們的政見、文宣、演講與辯論,還有什麼?總不會(又)是選擇長得比較好看的那一個吧?如果選民在投票前即知候選人的未來團隊陣容,不就能夠多掌握一些判斷的依據嗎?而如果當選人必須在開票後七十二小時內即上任,他就會儘早準備好市府團隊的名單。反之,若他在開票後有三個禮拜的時間做這件事,選後籌組就顯得順理成章,而且,就算他在投票日前就已部署好,也可能怕影響得票而以選後時間足夠為藉口而不公佈。於是,投票給他的您可能在選後看到自己很討厭的某人被任命為局長…(按,如果是政黨候選人,當選後籌組的團隊名單所帶來的「意外」通常比較少且比較小:這是政黨政治的優點,但也可能變成缺點)

簡單來講,假如柯文哲在12月1日即須走馬上任,他絕對會在11月29日投票之前就已備妥市府小內閣的名單。柯文哲在選後用了二十天找人,這是因為現行制度給他這麼多時間。這是「果」,絕對不是制度如此設計的「因」。

基於權責應該相符的原理,我認為選舉日至就職日的差距越短越好。倫敦與巴黎的制度告訴我們,一星期內交接並非不可能。我國公務員的辦事速度絕對不輸歐洲國家,我還不只一次聽過歐洲人稱羨台灣衙門的效率;我們的行政部門的效率問題往往是出在制度設計與領導者的心態上。據此,我認為選罷法第39條的第一句宜改為公職人員選舉,應於各該公職人員任期或規定之日期屆滿前七日與前十三日之期間內完成選舉投票」。以今年選舉為例,權力交接日既然是12月25日,投票日應訂於12月12日至12月18日期間的星期六,亦即12月13日。如此一來,交接的等待期就是11日。

如果法律如此規定,新市長當選後等待上任的時間最少6天,最多12天。此外,選舉日既然是以政權交接日為基準、用公式算出,當權者也就無法利用中選會在選舉日期上耍陰謀詭計。

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