瑞士公投投票率(1884–2014)與台灣的鳥籠公投法

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Switzerland_Referendum_2006_11_26
瑞士2006年11月26日公投海報。當天有兩個法律複決案,投票率為45%,兩案皆通過。CC SA Benjamin Vander Steen

Le peuple anglais pense être libre, il se trompe fort ; il ne l’est que durant l’élection des membres du parlement : sitôt qu’ils sont élus, il est esclave, il n’est rien…

(英國人民自以為自由,他們大錯特錯;他們只有在議員選舉時自由:選出了議員,他們立即成為奴隸,無足輕重…)

日內瓦人盧梭(Rousseau),1762

最近有一位網友問我,瑞士公投的投票率是否都像2006-2010年期間那麼低。本文針對這個問題,將歷來的紀錄整理出來,附上幾項簡單的分析,最後談台灣的公投法。

此處所謂的「瑞士公投」指在整個聯邦進行的公投。瑞士的二十六個邦(canton)也自辦公投,而且各邦之內還有地方公投。以日內瓦為例,這個邦自己在2014年就有八個邦級的公投案。這類公投案的數量龐大且相關資料分散,所以我僅處理聯邦公投的部份。

瑞士聯邦統計局的網站有個彙整歷次公投結果的xls檔(德文法文)。不幸的是,我發現這些表格有幾個案號錯植。為保險起見,我還是回頭去逐筆查閱負責公投業務的聯邦政府之Chancellery(類似秘書處)網站裡的資料(德文法文義文)。

瑞士的聯邦層級公投始於1848年;今年3月8日進行投票的是第590、591號公投案。由於早期的登載項目有限,我們無從得知最初25個公投案之投票率。確切的投票率紀錄始於1884年;不過,先後於1885年與1887年舉行的第30、31號公投案也沒留下詳細可靠的投票率紀錄。

所以,從1884年到2014年,總共有562筆資料。不過,其中有16個公投案伴隨著「對案」(或可譯為「替代方案」)被一併交付公投。在這種狀況下,被通過的可能是原案或對案,但也可能兩案都被否決(兩案不可能都通過)。我們稍後會進一步將投票率跟公投結果擺在一起觀察,所以16個對案應該一起算進來。含對案在內,我們總共有578筆資料。

歷來的投票率的概況如下圖所示。在這張統計圖中,每個點代表一個案子。在同日投票的數個案子中,代表某案的圓點會覆蓋其它案。但這不妨礙我們的整體理解,因為同一天投票的幾個案子的投票率雖然通常有高低之別,但彼此的差距很少超過一個百分點。

顯然,投票率的變動幅度往往相當可觀,而這種現象在十九世紀就已存在。例如,1897年夏天的投票率還不到39%,但是半年後的1898年2月20日公投竟然衝出78%的紀錄,等於成長百分之百。瑞士的冬日氣溫往往在零度以下,竟然有將近八成的選民出門投票,而且只為了一個案子。啥麼案子這麼熱門?答案是:一個法律案的複決。依據這項法律,聯邦將收購全國的鐵路,並負責管理。投票結果:以贊成票佔68%通過。

歷來的最高紀錄出現在1922年12月3日:86.3%。又是冬天,又是只為了一個案子:由人民發動的修憲案,關於遺產稅。

投票率的最低紀錄則是26.7%:1972年6月4日當天有兩項行政措施的強制複決,一是關於營造業,另一個則與貨幣有關。兩案均以超過八成的贊成票通過。由於沒看到詳細資料,我只能從公投題目猜測:這些可能是聯邦政府為了因應國際金融危機而採取憲法授權外的緊急措施,所以必須交付公投。

由統計圖尚可以看出,瑞士的公投投票率統計大致呈現出一個趨勢:從1950年代初到1960年代末,投票率的密集分佈區間從50%-60%下降到40%-50%,其後大致維持這個水準。整體而言,131年來的平均值是47.2%,中位數為45.5%。

相較於國會選舉的情況,一般的公投投票率並不算太低:

打從1979年開始,國會選舉的投票率從未過半;相較之下,選民有時候對公投案比較捧場。

跟國會選舉一樣,現在的公投投票率不如一百年前。投票率的降低是否意味著瑞士人對公投的重視程度降低?未必。從每年交付投票的案件數來看,我們會得到完全相反的印象:

1970年代開始,每年交付投票的案件數明顯多於從前。在二十世紀的最後二十五年期間,有四年出現十六個公投案的紀錄;時至本世紀,截至去年為止,平均每年有8.4個案子交由公民票決

台灣自首度實施全國公投以來,至今已十一年,總共出現六個公投案,結果都是贊成票多於反對票,但因投票率未超過50%而無一通過。若按照瑞士的標準,這六個案子都算是通過。下表是瑞士歷來的公投投票率與結果,其中加上星號(*)的是「對案」:

這張圖表是專門針對台灣的現況而設計的。對於瑞士與大多數民主國家而言,由於沒有投票率門檻限制,圖中的那條50%線無實質意義可言。

事實上,瑞士有204個公投案是在投票率低於五成的情況下通過的,這些案子在所有的公投案中佔了35.3%

如上圖所示,被否決的案子僅比通過的多一點點。整體而言,不到半數選民參與的公投案佔五成五。

且將上圖的原始數據以另一種方式呈現:

在通過的公投案當中,有73%的投票率低於百分之五十

似乎,投票率偏高時,被否決的機會較大。若以0與1別代表「否決」與「通過」,然後跟投票率進行比較,可得出皮爾森相關係數 -0.16。能否由此推論說,「踩煞車」的意念激使較多人出來投票?很難講。畢竟,計算出來的結果只是弱相關;更何況,實際上有種種變數影響投票意願。例如,當A案備受關注而吸引到七成的選民,同一天投票的B案也會有近乎相同的投票率;如果這個B案被安排到三個月以後的那一場,其得票率說不定只有四成。

按照台灣某些政客與「學者」的講法,四成的投票率「代表性不足」。代表性不足?在今天的瑞士,四成的投票率等於兩百萬張票。這兩百萬選民跟兩百名國會議員相比,哪一邊的「代表性」比較高?

在民主政治中,沒投票的人就算是棄權,亦即讓由其他人決定。更細微地想:有些瑞士公民之所以沒在某日參加公投,可能是因為他們預判當天的公投必會有一面倒的結果。這種心態多少顯現在統計結果:最冷門的二十個案子(投票率皆在30%上下)正反雙方得票率的差距平均為41個百分點,比全部公投案的平均值高出10個百分點。

我們剛才看過出現於1972年6月4日的最低投票率紀錄,那兩個案子分別以83.3%與87.7%的贊成票通過。缺席者的心態不難想像:大家都知道那兩個案子都應該通過,投票結果完全可以預期,讓熱心人士去投票就好。當天參與投票的96萬選民等於是「民意代表」。

在同樣的心裡機制下,那種正反雙方辯得難分難解的案子往往會吸引較多的選民:得票率相差不到一個百分點有11個案子,其平均投票率為55.5%,高於所有公投案的平均值47.2%。

如果要鬼扯代表性,我們也可以說:按照台灣現在的公投法,如果某公投案有比50%選民還多一個人出來投票,而且贊成票比反對票多一張,雖然按照法律而言算是通過,可是「僅僅」得到25%的選民加一個人的贊同。按照同樣的「得票數除以全體選民」的算法,馬英九在連任時「僅僅」得到38.1%的選票。

以一些台灣人的眼光來看,瑞士這個幾乎年年辦公投、甚至四季辦公投的國家老是在「拼政治」,經濟八成不好。可是,人家這套體制已實施了一百多年,不僅沒搞垮經濟,而且至今還是個被長期看好的富國。瑞士前一陣子發行「負利率」的十年期公債,總額約合3.91億美元,輕輕鬆鬆地被認購一空。若非看好其前景,誰會借錢給這個國家?何況,這一借就是十年,而且還要倒貼錢給瑞士人!

民主與否,國家難免出現動亂,因而蒙受巨大的經濟損失。瑞士跟大多數歐洲國家一樣,內部有宗教的、族群的、政治意識型態的差異;然而,自從1847年11月的短期戰爭後,這個多語系國家未曾出現重大的政治動盪,迥異於其周邊的幾個主要國家(我們不必在此複習德、法、義諸國的二十世紀史)。由於經常實施公投,瑞士的政治權力大量下放給人民,政治人物彼此可爭奪的權力相對變少,而且重大的政治歧見交由全民投票裁決,難以被政治人物獨佔利用。這種權力結構就像金字塔,出現動盪的可能性微乎其微。

有些台灣人認為直接民主缺乏效率又花錢。按照這種想法,動輒一年辦四次全國公投的瑞士豈不是個傻瓜國家?!一個傳統上以銀行業、精密鐘錶機械製造著稱的國家當然不是傻瓜。公投固然要花錢,但可以讓國家減少維持政治秩序的支出(尤其是警力)以及政治社會動盪時的損耗,到頭來,其實比純粹代議民主划算。

不論其體制為總統制、內閣制或其它制度,多數民主國家都可能出現執政者一意孤行、全體人民蒙受損失的情況。除非推翻政府,能夠及時阻擋這種事情的方式只有兩種:第一種是夠強硬的大規模街頭運動、甚至長期抗爭,第二種是公民投票。哪種方式的成本比較低,用腳趾頭想就知道。民主化程度越高,長期的政治社會成本越低:最佳反例是中國,其每年「維穩」經費以千億人民幣為單位計算。

而且,藉由公投,人民可以制止政治人物的偏執冒進、好大喜功或胡作非為。在瑞士,舉凡修憲、國際條約,乃至於稅制、退休金、教育、交通等等,所有公共事務都可以交付公民投票來決定,而且憲法還規定,某幾類案子自動交付公投,就算政府與國會同意,還是須由人民複決。(例如,是否加入聯合國、歐盟、北約,這類案子一定交付公投;是否加入亞投行,基本上只要能通過國會就好,但若有五萬人連署要求複決,還是必須公投)

像「服貿」這種牽連甚廣、又具有爭議性的跨國協定在瑞士必會被交由公投定奪,所以,瑞士的年輕人完全不必效法我們的太陽花學運,根本不用冒險佔領國會、連日抗爭,他們只需要按照遊戲規則,揪團連署提公投案,然後加入宣傳辯論,說服多數公民。在這種體制下,國會議員不必打架,人民不必衝撞議會,法案也不至於變成政治人物爭論不休的話題。直接民主缺乏效率?有時候,純粹代議制的效率遠比直接民主低。

公投的常態化會逼使政治的透明度提高,從而大幅壓縮利益輸送與官商勾結的可能性。去年選舉後,台灣的當權者開始說「要」開放政府資料。若是在直接民主的架構下,根本輪不到當權者說「要」或「不要」開放資料,因為他們不得不開放。

開放資料僅是優化治理的步驟之一。在今天的台灣,這可以提高人民監督政府的能力;然而,監督歸監督,人民的批評未必能阻止掌權者的為所欲為。試想:為了政治人物的好大喜功、利益輸送、討好特定選民、以及形形色色的錯誤政策,台灣社會每年花掉多少冤枉錢?

十多年前,大家抱怨政客蓋了一堆蚊子館;如今,像台中的BRT之類的失敗政策依舊層出不窮,遑論幾個月來在「首善之都」接連被掀出的弊案。這些都是在議會的監督、甚至審議下而產生的東西,然後呢?

公投不但可以擋下亂七八糟的政策,而且可以嚇阻這種案子,讓知趣的政客自己先打退堂鼓。在第二種狀況之下,沒有公投,所以支出是零元,而節省下來的無謂支出可能以十億、百億計。有人反對辦公投,理由是辦一次要四億元。姑且不論是否可以用較少的錢來辦理公投,僅就抑制與嚇阻政府浪費的功能而言,公投是一種花小錢、省大錢的制度(按:光是一個BRT的原定預算就要四十億左右)

政客厭惡直接民主,因為它會大幅限縮、甚至完全打消他們壟斷權力以遂行私欲的可能性。某些台灣政客自知毫無正當理由可以反對公投制度,但他們很聰明地設下五十趴的投票率門檻,然後在每次公民投票日進行反動員,使夠多的人消極抵制公投,讓任何公投案都過不了關。所謂的「夠多」不必超過30%,因為台灣歷屆選舉的缺席率是20%起跳。於是,就算一個公投案得到49.9%的選民支持,他們還是輸給被反動員的30%,換言之,30% > 49%。

於是,所謂的公投制度形同虛設,「公投法」直可改名為「空投法」或「沒辦法」。一小撮政客如此半偷半搶地箝制公民權利,騎在選民的頭上,而台灣選民竟容許這種情況存在十年以上。這種荒謬情境還要持續多久?

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