地方收入與債務:首都 vs. 港都

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Les vrais pauvres ont la pudeur de leurs dettes — ce qui n’est pas le cas des faux  pauvres (et des faux riches) qui ont l’endettement  insolent !
[The real poor men have a sense of shame about their debts — what is not the case of the false poor men (and false rich men) who are impertinently indebted!]

Joseph Rudel-Tessier (1913-1989)

有位讀者在前文馬英九後遺症:負債累累的首都的回應欄推薦 Rus 之大作台灣經濟加州化?。基本上,我非常同意Rus對地方財政的針砭。在此,我擬就他所提及的2007年縣市負債人均值前三名中(高雄市、新竹縣、台北市)中的南北雙都作個簡單的比較。

在開始比較北高市財政之前,且先引述 Rus 文中於我心有戚戚焉的這兩句話:

各地負債累累的地方,依然辦跨年、放煙火,甚至規模一年還勝一年,或許這些興高采烈的民眾不了解或者根本不想去了解,台灣大多數的地方政府早就負債累累。如果不是中央和地方政府「上下交相賊」, 不斷的以債養債,今天台灣很多地方政府不要說放煙火了,可能連路燈都要停掉。

已處於負債狀態的政府年復一年貸款編預算燒錢辦歡樂場子:這種行為跟卡奴借錢擺闊有啥兩樣?此現象牽涉到的問題其實不僅限於中央與地方、人民與政府之間的關係。這說來話長,容我暫時略過,待來日再進一步探討。

實質負債:數字、內容、模式

根據審計部的最新資料,北高兩市在2008年底的實質負債為:

  • 台北市:2755億(平均每人10.5萬元)
  • 高雄市:2012億(平均每人13.2萬元)

單就這樣來看,首都債務總額較高,而住民較少的港都之人均負債較多。各打五十大板?且慢!太快推導出來的結論往往無濟於事,甚至可能是危險的。

首先,我們必須考慮到兩市的財政收支的差異。

圖一所示,歷年台北市的公共收入、支出均遠高於高雄市。從2005至2007,高雄的收、支大幅降低,北市則不然。關於北市,我不擬重複馬英九後遺症:負債累累的首都所言。至於高市,該市2008年統計年報提到:

歲出決算數自 92 年度 684 億 8 千萬元,成長至 94 年度 945 億 1 千4 佰萬元,94 年度主要係捷運支出 315 億 3 千 6 百萬元,致該年度歲出決算數攀高,之後遞減至 96 年度 685 億 5 千萬元。

跟本世紀初的台北市一樣,高市在2000年代中期也因捷運工程而背負龐大債務。不過,北市在負債狀況之下,依然維持其年度開銷高於1200億的水準;相反地,高雄支出則從2005年高峰的945.1億降至2007年的685.5億。高市在兩年之間的支出削減幅度達27%,台北市則從未見如此的大動作。

兩市的負債方式也不一樣。在2008年底時,台北市的長期負債已欠到2019年,高雄市簽下的債務只到2013年。高雄市近年發行之公債債期大多是三年或五年(表一),而前者的公債幾乎都長達十年(表二)。試比較以下兩筆公債:

  • 高雄市95年度第1期公債
    債期:三年(2006.12.21發行, 2009.12.21清償)
    金額:80億;利率: 1.9% 。
    固定利率下,三年期滿利息總計:4.5億。
  • 台北市96年度建設公債
    債期:十年( 2007.05.07發行,2017.05.07清償)
    金額: 90億。利率:2.3%。
    固定利率下,十年期滿利息總計:20.7億。

若以固定利率計算這兩筆債,每借一萬元,高雄市須付的利息為570元;北市則為2300元,亦即高市的四倍。總之,即使利率相同,債期越長,所付出的利息越多。

兩市的銀行借款策略也呈現類似的差異。根據2008年度的資料,高市主要採取短期借款模式,通常以一年為期,而且貸款銀行相當分散(詳見表三);北市則幾乎只向台北富邦銀行一家借款(原台北銀行),最後一筆是在2004年簽借的十五年期借款(表四)。基本上,不論公債或銀行貸款,北市的長期利息負擔遠較高雄市來得重。不過,高市有數次到了年底未還清貸款而再續借或展延的紀錄。「打帶跑」式的借貸策略下,容易出現這般窘境。港都市府緊縮支出的政策還需更加把勁,砍減非必要開銷,才能騰出更大的還債能量。


地方稅收

花錢容易賺錢難。在被中國吸金、吸產業、吸人才二十年後,台灣中央與多數地方政府開源的空間相當有限,而且,任何節流措施都很容易被形形色色的浪費所抵銷。在公共債務增減上,不論北高兩市或其它縣市,各地方政府執政者最能掌控的部分在於支出面。

在收入方面,北市的先天條件遠優於高雄以及大多數縣市。此差異一方面來自於房地產價格的落差。土地增值稅一向是地方政府可支配的稅收之大宗,而台北市的地價又是其它縣市所望塵莫及。因此,在地方稅收入上,台北市向來優於其它縣市。

「無能」的民進黨在中央執政時的土增稅減半、優惠房貸兩大政策使得房地產市場擺脫十年低潮,帶來數年榮景。地價超昂貴的台北市房地產交易因而轉趨活絡,行情亦出現一波大漲。同時,北市初期捷運路網的完成拉抬了各站周遭的房地價格(按:北捷主要工程問題是在陳前市長時代解決的,常拿捷運來作秀的馬英九沒啥功勞可言;請參閱馬英九與內湖線)。在這些因素的匯聚下,從2001至2007年,台北市政府收入拜土增稅之賜,幾乎年年增加。馬英九之所以能從北市府走入總統府,說穿了,不過是因為這個人先站在阿扁的肩上,然後再踩在阿扁頭上。

高雄市當然也受惠於中央的房地產政策。此外,謝長廷市長任內的愛河整治與造景、捷運建設等都市更新工程改善了港都整體生活品質,從而推升高雄市的平均房地產價格,也挹注了更多的地方稅於市府。但比起作為全國政經中心的北市,高市的地方稅收入還是差一大截。

中央統籌分配款:從不平等到不平等

縣市政府的另一個主要稅收來源是中央的統籌分配款。長期以來,台北市在這方面佔盡優勢。民進黨上台之後試圖修正從前的分配方式,降低台北市所佔的比例。此一政策被國民黨與其媒體啦啦隊批評為「打馬」,真正的地方財政改革在國民黨掌控立院的情況下不可能從法源上下手,最後只好不了了之。

年年折衝妥協的結果改不動偏厚首都的結構,以2006年為例,台北市仍獨佔縣市分配款總額的35.5%,同屬直轄市的高雄卻只得到13.5%,瓜分剩下的51% 的其它縣市只有人口冠於全國的台北縣拿到6.3%的「高額」(圖二)。

馬英九全面執政後,這個結構因台北縣的升格而變成2009年「三大佔過半」的格局。北縣所得的比例升高至19%,把高雄市擠到第三位(7.3%),北市所得比例仍居冠,但縮至24.6% —我們並未因此聽到有人抱怨「打郝」(也許因為郝龍斌比較「好打」,不會有反彈的聲音)。北市分配所得在2006年是高市的2.6倍,到了2009年變成3.4倍。這其中是否有黨派因素作祟?不言自明。

若把縣市人口因素納入比較,北市的優勢更加醒目(圖三)。不論哪一黨執政,外島、台東、花蓮的比例均屬偏高。中央多挹注資源在地理條件特殊的縣市,這是合理的(分配數額與支用方式是另一回事,但並非此處重點),因此,此處的分析將這些縣市列為例外。

在民進黨政府分配下,由國民黨執政的台北市人均分配額超過兩萬元,高雄市則接近一萬五的水準。馬英九上台後,高市的所得幾乎減半,變成跟北縣差不多,北市則維持在一萬五上下,也就是高市與北縣的兩倍。其它縣市居民分配到的數額則幾乎沒有變動,一直屬於北市的「窮親戚」之列。其中,待遇一向較佳的南投去年跟北縣、高市都在「八千俱樂部」。總是墊底的桃園縣與台中市,去年則分別僅得3543元、2720元(圖四)。所謂的「馬立強」只是台北媒體編來自娛娛(愚)人用的,台北市至上主義才是貨真價實、鏗鏘作響的硬道理。

改革的關鍵

享有全國最優渥財源的北市府竟然連年債臺高築,馬、郝執政團隊的無能與荒唐在他們的赤字成績單上展露無遺。至於高雄市,即使其債務增加有一大部分源於都市更新之需求,也還有跟首都一樣動輒耗資數百萬舉辦跨年晚會這種值得被譴責的過度開銷。港都近三年的統籌分配款收入銳減,而且未來一、兩年的情況亦難令人樂觀,再加上剩餘的舉債額度已相當有限,因此,高市府實在應該將嚴控支出、清償債務列為施政優先事項,該「無為而治」之處就該無為,並向市民說明財政問題的來龍去脈,請大家共體時艱,瞭解政府「打腫臉充胖子」到頭來對誰都沒好處。類似的建議對台北市則毫無必要,因為十年來的市政運作與選舉已使我對我生長居住的這個城市不再抱任何期望。

全面且長遠地來看,中央地方財政劃分、分配的系統性改革方是正本清源之道。不論就公平正義或分散風險的角度出發,不平等的中央統籌分配款制度都需被改革(想想九二一地震與海地首都受創的近例吧)。統籌分配款之外尚有中央專款補助,這種作法固然多少可以間接防止地方政府揮霍,但也會淪為「為申請而申請、為補助而補助」的變相浪費,更容易淪為政客彼此利益交換的籌碼。所以,全盤檢討中央與地方關係是必要的。各地方政府應該擁有公平、適足的財源,由其執政團隊無可推諉地為自己任內的施政與帳目負責。否則,往後還是會像歷來一樣,地方政府在喊窮後,負債被自動視為不可避免之事而繼續擴大,而同時,擁有最多資源的北市府也還是會像嗑藥般地在高築的債台上繼續加碼浪費、借貸下去。

話說回來,改革的關鍵仍在於選民、議會、媒體是否會評量政府財政狀況、是否會觀察思考公共支出的效果、是否會計算成本效益之間的比例。對於新興民主國家的台灣而言,這是不容易卻又不容逃避的學程。「革命不是請客吃飯」,民主也不是。

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by 慕容理深
2010.02.21 22:58

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關於本文的 5 則留言

  1. 硬道理~…中國字彙~ 倒是用在頃中的政府 也算是剛好?
    慕容兄 看來真正順馬政府則昌的只有台北市?XD

  2. 浮雲 桑,
    台北市是中國國民黨的大本營,死忠愚忠支持者高度密集的城市,所以必然是中國黨的最愛。
    中國詞彙…呵呵,沒錯!這用在 Chinatown與大中國主義者,適得其所。^^

  3. 慕容理深:
    你好,我是台灣好生活電子報的總編輯關魚。
    拜讀此篇文章後,欣賞其中的觀點並認為值得推薦給更多讀者,請問是否能授權我網摘到台灣好生活電子報的「經濟金融」單元呢? 以便推薦給更多讀者呢?
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    還請回覆是否同意,謝謝。

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