雙十首長制

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「政出多門,亂其階矣。
詩云:『一國三公,吾誰適從?』
況今有六,而可得乎!」
蕭衍(梁武帝)

有人認為台灣憲政體制屬於雙首長制,這種說法不盡正確。不過,本文並非要討論總統與閣揆在憲法中的定位問題。

最近數週來,泛中國國民黨的縣市長不顧中選會決定,而堅持採取兩階段投票。由此現象來看,台灣是個「雙十首長制」「國家」。國家一詞之所以加上引號,乃因世上還未見同時由二十個人分頭駕馭的國家。

在我所見聞過的古今政治爭端之中,這是最低級的一個。低級,因為這些縣市首長人人都受過教育,卻無視於白紙黑字的法律條文,打算硬拗到底。

相關法條一籮筐,條條明白顯示,這些人的抗拒違法悖理。先從他們每個人都說過要捍衛的「中華民國」憲法開始看。

除第一百零七條、第一百零八條、第一百零九條及第一百十條列舉事項外,如有未列舉事項發生時,其事務有全國一致之性質者屬於中央,有全省一致之性質者屬於省,有一縣之性質者屬於縣。遇有爭議時,由立法院解決之。(第 111條)

何事屬中央管,何事屬地方管,憲法未一一列舉者有許多。然而,其中有一大部分早就由法律明文界定,包括立委選舉在內。「公職人員選舉罷免法」規定:

立法委員、直轄市議員、直轄市長、縣(市)議員及縣(市)長選舉,由中央選舉委員會主管,並指揮、監督直轄市、縣(市)選舉委員會辦理之。(第 7 條)

至於將要舉辦的兩項公投,既然屬於全國性,根據「公民投票法」,其主管機關就是行政院。

全國性公民投票之主管機關為行政院。(第 3 條)

「公民投票法施行細則 」更進一步指明中選會的權責:

全國性公民投票由中央選舉委員會辦理相關事項,並指揮監督直轄市、縣 (市) 選舉委員會辦理(第 3 條)

中央又是「主管」、又有權「指揮監督」,地方焉有不聽命於中央的道理?!縣市政府想反抗,頂多只能靠曲解「選罷法施行細則」第4條第2款:

立法委員區域選舉,由省 (市) 選舉委員會主辦。但立法委員區域選舉,省按縣 (市) 劃分選舉區時,由縣 (市) 選舉委員會主辦

為什麼說「曲解」?因為條文中所用的詞是「主辦」,而這個「施行細則」的母法「選罷法」已經講明了「主管」立委選舉者為中央選舉委員會。如果辦事者都可以違反管理者的指示而自行其是,那麼,從政府到便利商店,大大小小管理體系必會癱瘓。因此,拿這一條出來只能唬那種不分青紅皂白的愚民。

更何況,同一「施行細則」第4條第4款規定「中央公職人員全國不分區、僑居國外國民選舉,由中央選舉委員會主辦」。這是中央政府的撒手鐧之一。如果那些國民黨縣市長再頑抗,中央選委會大可以規定把不分區立委的選票與公投票一起發放,也不用再去教那幾位縣市長如何辨別「主管」與「主辦」了。

主管者當然不必連選務人員的髮型坐姿都管,但投票順序可不是那種芝麻小事。既然依照選罷法,中選會連選票式樣、顏色以及圈選工具的型式都有權決定(第62、63條),它難道無權決定領票、投票這種技術性事務之規則?事實上,按照選罷法第133條,選罷法施行細則是由內政部會同中央選舉委員會所制訂的。換言之,中央本來就是遊戲規則的制訂者。

地方政府若執意違反中央的指令呢?以眼前的案例而言:

直轄市政府辦理委辦事項違背憲法、法律、中央法令或逾越權限者,由中央各該主管機關報行政院予以撤銷、變更、廢止或停止其執行
〔…〕
縣 (市) 政府辦理委辦事項違背憲法、法律、中央法令或逾越權限者,由委辦機關予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。(「地方制度法」,第75條)

從錢與人這兩個層次來看,地方政府更無違抗中央的餘地:

各級選舉委員會之經費預算,其年度經常費,由中央政府統籌編列;其辦理選舉、罷免所需經費,立法委員選舉、罷免由中央政府編列(「選罷法」,第13條)。

〔直轄市選舉委員會〕置委員九人至十三人,均為無給職,任期三年,由中央選舉委員會提請行政院院長派充之,並指定一人為主任委員,執行委員會議決議,綜理本會事務並指揮監督所屬職員。(「直轄市選舉委員會組織規程」,第 3 條 )

〔縣 (市) 選舉委員會〕置委員七人至十一人,均為無給職,任期三年,由臺灣省選舉委員會遴報中央選舉委員會派充之,並指定一人為主任委員,執行委員會議決議,綜理本會事務並指揮監督所屬職員。(「臺灣省各縣(市)選舉委員會組織規程」,第 3 條 )

中央對抗命的縣市之終極必殺技就在最後這兩項人事權條款:他們再負隅頑抗,直接改派能夠聽命行事的人接管囉!

那十七位無視於這些法規條文的縣市首長是不是自認為是皇帝,正與陳總統共治台灣?

咦?這樣還不夠二十人吧?!呵呵,別忘了,還有在第二線的國民黨主席吳伯雄與該黨真正的頭號人物馬英九啊。這兩人是不是怕大家記不得,國民黨前不久曾為一黨之私而擋中央政府總預算達半年之久,所以現在又打算再來玩一次焦土對抗,免得眾人忘記他們的「神勇」?

延伸閱讀:

(圖片:Viktor Vasnetsov, Zmey Gorynych. From Wikimedia Commons

 

by 慕容理深
update: 2007.11.27 03:13:08
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Technorati : 中央地方權限, 國民黨, 政治, 法律

關於本文的 22 則留言

  1. > 縣市政府想反抗
    他們拿出來嗆的還有這一條:
    第11條 各級選舉委員會分別辦理下列事項:
    六、投票所、開票所之設置及管理事項。
    實在讓人覺得可憐,找不出理由來對抗,就開始硬拗
    不過執政黨除了無力制衡讓人失望,不是可以強調以前(2004總統大選除外)都是一階段
    講一次沒人報導,就不信講十次都被消音~

  2. 牠們早想搞分裂了,各個爭當兒皇帝,想玩北藍(北台中國特別行政區)南綠的把戲,玩壞的中華民國玩具就留給民進黨搞(美國養父和中國後母給某黨的意淫玩具??).
    我相信犬句民黨選輸後會更有不擇手段的大動作,逼迫政府用更強硬手段來壓制牠們,製造被暴力殘害的良民面具.
    疑?這不是很眼熟,不是當年共產黨造反當家的戲碼嗎?

  3. >因為這些縣市首長人人都受過教育…
    可見當時那個執政黨教育徹底失敗阿

  4. alann 桑:
    所謂「各級選舉委員會」也包括中選會,職權區分還是得靠別的條文來決定,所以他們引用這一條是不會有贏面的 ^^
    對於2004年的例子,他們主張公投與選舉是兩回事,不能相比。他們這種論點其實有個大毛病:照他們那種邏輯,在以前的N合一選舉中,選民也可以選擇投某一項而不投另一項,那豈不要分為N階段來投票?!
    我甚至覺得,他們的表現稱得上是可悲~~
    Dark 桑:
    以前國民黨常拿沈崇事件來當教材說,共黨如何捏造受害事件來挑起群眾的憤怒,以遂行政治目的 ^^
    hyc 桑:
    他們是不會承認當年的教育失敗的,所以他們反教改^^

  5. To alann,
    2004年以前根本沒有公投,
    你舉出這種例子不正是反而凸顯2004年公投是兩階段嗎
    既然2004年可以兩階段 為何明年不行?

  6. > 照他們那種邏輯,在以前的N合一選舉中,選民也可以選擇投某一項而不投另一項,那豈不要分為N階段來投票?!
    所以另一個他們主張的,設籍四個月才能取得立委投票權,六個月才能取得公投投票權的說法
    也可以用以前的選舉為例子來反駁嗎?
    湖之心:
    以前沒有公投,但是也有過多合一選舉,請問:
    1. 既然其他多合一選舉可以一階段領票,為何(公投+其他大選)就不行?
    2. 既然一階段領票並無違法情事,為何泛藍執政縣市堅持兩階段?
    簡單說,為何不能一階段領票?
    順便回答你的問題,沒有人說明年不能兩階段,但是中選會做出一階段的決議
    地方政府就應該配合作業,相關原因在慕容桑的文章已有論述,我就不贅言

  7. To 湖之心:為何明年不行?因為中選會已經公告一階段,想要兩階段?下次請早。
    我實在不太了解,公告在那邊了是沒有人會去看嗎?還要點點滑鼠敲敲鍵盤的部落格作者指出白紙黑字的法律條文。
    (很抱歉,中選會公告的聯結都是.doc -_-)

  8. 馬英九自己2004一階段公投
    2004大選時
    馬市長投完第一階段的總統投票
    就下令投票所窗簾拉起來
    不讓媒體和大眾知道他有沒有領和投公投票!!!
    可見得她是反對二階段投票的!!!!
    覺得自己的特定投票行為暴露在大眾之下侵害人權~否則幹什麼遮遮掩掩???

  9. 那有 我們是雙首長制!
    一個是總統 另一個是反對黨的領導人(套吳X昇的說法)
    至於其他縣市長 還不是都聽黨中央的”聖旨”
    我記得2004年 我投票時是1.5階段啊
    領完總統票 走到旁邊,選務人員問我要不要領公投票
    然後就是二張一起蓋 一起投啊!
    (也有可能是我記錯了)
    還是高雄市的選民比較好運點
    雖然市長吃了一審法官的黃牌
    但有驚無險的渡過難關
    甚至還有可能靠走路工大賺一筆(幫”準市長”搖旗吶喊都沒罪了 那幫”準總統”鐵定沒事的啊”)
    明年也不用在意”到底是一階段會暴動”還是”二階段會暴動”
    誰規定投區域立委就一定要投不分區立委
    投黨產就一定要要投反貪腐
    (老實說我覺得這二個公投題目有夠糟糕
    萬一不過的話是不是黨產要不回來,或者是全國公務員都發放”宋朝公史錢”)
    為了人民的安全,不如來個四階段公投吧!?

  10. 2004 年的公投兩階段,就是該黨的要求而產生的。
    他們的理由是說一階段領票會混亂?歷年選舉都是一次領票,有混亂嗎?
    兩階段才會造成不必要的混亂吧,如果只有先領一種然後又要領另一種的時候,就是混亂的開始了。
    另外就是台北市吵了半天,請問一下台北市是編多少預算在辦選務?
    沒有就不要講話,這個本來就不是台北市自辦的選舉。

  11. 抱歉,上一個留言是轉貼那個連結的說法
    標題我到覺得應該是:馬英九2004年的投票方式證明兩階段有妨礙秘密投票的問題
    我們一般小民可沒有馬市長清場的權力啊
    如果兩階段,投票行為會被看的一清二楚耶

  12. To alann & AKIRA & Pig,
    麻煩先搞清楚中選會的決議 『二階段領票、一階段投票』
    (套一句AKIRA說的話: 「我實在不太了解,公告在那邊了是沒有人會去看嗎」)
    領票跟投票是不一樣的,雞同鴨講我不曉得該怎麼討論。
    此外,一階段投票確實會造成混亂問題,
    試想,領四張票而一階段投票,是否會發生投錯票匭的狀況?
    而投錯票匭在選票認定上,不管是認定有效或無效都會出現爭議,
    特別是在票數接近的狀況下。
    假如無效有人會認為這是剝奪選民權利,認定有效的話,四張票將延長開票時間,減低開票效率,並且提高失誤率。
    目前中選會決議乃認定為有效票,上述的情況就有可能發生。歷年選舉都沒有領過四張票,你們如何能信心滿滿的說不會混亂?

  13. To Snosrap,
    不管是一階段領票或兩階段領票都有妨礙秘密投票的問題!
    一階段領票: 對選務人員拒領時,除非清場否則一定會有人聽到,就算是清場,在場選務人員也在,這些都不可能達到秘密投票的要件。
    二階段領票: 當你投完票的時候,如果沒有走去領第二階段,理論上旁人就知道你沒有領票,除非你尿急或挑時辰(…),所以真要說起來,二階段領票與一階段領票相比,還比較沒有妨礙秘密投票的問題.
    至於投票,一階段或二階段,差別反而在於開票作業的影響,因為領票就看光光了。

  14. 其實一階段領票還有一個問題,
    即公民投票法所認定的投票人資格與立委選舉等資格並非一致,
    這也會造成票務的延誤等。

  15. alann 桑
    有人主張選舉、公投印在同一張票上,中選會否決之。理由根據以下兩條:
    選罷法第 15 條 :
    有選舉權人在各該選舉區繼續居住四個月以上者,為公職人員選舉各該選舉區之選舉人。
    公投法第 8 條:
    有公民投票權之人,在中華民國、各該直轄市、縣 (市) 繼續居住六個月以上,得分別為全國性、各該直轄市、縣 (市) 公民投票案之提案人、連署人及投票權人。
    亦即,有一小部分人能投公投,但不能投立委票。我不太清楚,現在遷戶籍的人有無投票權…
    此外,我認為,現在有不分區選票,所以居住未滿四個月,但卻滿六個月者照理說(按總統選舉投票資格推論)應該可以投不分區。但不知中選會如何認定。如果這些人也能投不分區,那麼,理論上,公投與不分區印在同一張也是可行的省事、經濟方案。話說回來,中選會既已決定,就照他們的意思為宜。
    倒是,既然總統選舉的投票資格也是「居住六個月以上者」,所以印在同一張票上應該不構成任何技術上的問題啊^^
    AKIRA 桑:
    感想:身為一個台灣部落客的悲哀 -_-
    Snosrap 桑:
    不打緊,您已提出了補充說明。 :)
    感謝您轉告大家有這麼好的 idea!這些國民黨自我矛盾的功力真是一等一啊…
    「清場」一詞用得好,讓人想起拍片現場那類怕「走光」的場景。 XD
    rw 桑:
    我的看法是:陳總統當的是半總統,而且是權力打對折後再降價的「次級半總統」
    兩階段投票根本就是技術性杯葛公投的作法,就是為了降低領票率。二分之一領票率的規定根本是惡法,早就該廢掉。
    高雄地院關於走路工的那個令馬英九「尊重」之判決真是個司法奇譚。這又是一個舊體制亟待改革的例證。
    照國民黨那種講法,像美國那種選舉與公投加起來,一次有十幾、二十幾種票要投的豈不要分十幾、二十幾次來投?!那樣的話,只能找個體育館來當投票所了 XD
    Pig 桑:
    只要找個速食店,規定點漢堡與點飲料的必須分開點、分別取,就可以知道哪種模式比較容易製造混亂。^^
    看來,台獨有兩種,一種叫作「台灣獨立」,一種叫「台北市獨立」 XD
    湖之心 桑:
    1972年12月23日同時舉行增額國民大會代表選舉、增額立法委員選舉、第五屆省議員選舉、第七屆縣市長選舉,四種一起投票,沒發生過問題(買票與作票除外^^)。35年前的選民與選務工作者比較聰明?不會吧!
    投錯票匭在以前的選舉就已規定算有效票。這並不構成問題。
    真正的問題出在
    1. 公投法有領票達二分之一才成立的規定;
    2. 有政黨抵制公投。
    這兩項因素加起來,才會衍生出這些問題。
    追根究底,在投票方式爭議的背後,最需被檢討的是公投法的限制,以及部分人反對直接民主的心態。

  16. 湖之心
    你說的問題
    一階段領票可以用增加:「我不領票」這個選項來解決
    不知道二階段該如何解決?
    讓每個人都享有馬市長在2004年的清場待遇嗎?
    這樣不是延誤每個投票人的時間
    二階段領票可以讓各地方的投票所透過動線的設計
    讓想要領票的公民無法領到票
    在2004年的總統大選併公投中
    多有傳出選務人員干擾公民投公投票的例子
    而一階段並沒有這個人為干擾的問題
    二者高下應不難分辨
    關於公民投票與立法委員投票資格問題
    中選會的決議就是一階段投票,分兩桌領票,共領四張票
    每桌都會有一本選舉名冊,分別對應不同的選舉資格
    所以並不會有你說的問題

  17. 湖之心:
    沒有先確認中選會公告,這是我漏掉了,謝謝你的提醒
    回到問題,泛藍執政縣市的確有規畫將動線設計成兩階段領票、兩階段投票
    是否真有此必要?
    依照你所說的:
    > 領四張票而一階段投票,是否會發生投錯票匭的狀況?
    可以如中選會目前的作法,將不同的選票和票匭以顏色區別
    其二是針對投錯票匭的選票認定,由於現行選罷法第64條並無規定投錯票匭之有效無效認定
    但中選會應藉由此時提出修法之需求,而由立法院審查之~
    不知道你覺得如何?
    長期而言,個人傾向修法,不管是認定投錯票匭有效或無效均可
    修法之後便無投錯票匭之爭議,而遇多合一選舉時,一階段領票投票的方式也可減少選務人員編制
    根據你最後的回應
    一階段領票投票的問題是: 造成混亂、妨礙秘密投票(二階段亦同)、投票資格認定影響領票
    投票資格的問題Snosrap桑有提出他的意見,兩位請繼續 ^^
    妨礙秘密投票的問題可以在選票上加註「放棄投票」之類的選項(廢票選項? XD)
    畢竟任何一位投票者的意向都不應該在開票前被公開
    所以一個辦法就是強制所有合於資格的人領票,讓他們在選票上表達自己的意見
    這個作法在實施初期應該會造成開票時間拉長,多開幾次也就習慣了吧 :P
    至於造成混亂,你說的有其道理,但也只是預測,而且相關的問題並不是不能克服
    最後,你還是沒回答到幾位朋友都提出來的問題:
    以前辦過的多合一選舉都可以一階段領票投票,這次為什麼不行?

  18. 「其實一階段領票還有一個問題,
    即公民投票法所認定的投票人資格與立委選舉等資格並非一致,
    這也會造成票務的延誤等。」
    在別的地方回過了,事實上n合一選舉本來就有是有這種可能的,而台灣在歷次合併選舉早就有考慮過這個問題了,為什麼公投票就需要擔心?之前的n合一選舉不是一向都是一階段的呀。你以為台北市議員和台北市長選舉人的資格是一樣的嗎?想太多。如果你在選舉前在市內跨議員選區遷戶籍,那你就只能投市長而不能投市議員了,但是你還是一階段投領票。
    至於說中選會講的”二階段領票,一階段投票”,那個”二階段領票”其實就只是分桌領而已,這個是技術上問題。你簽章處還是在同一處,這和一般n合一選舉沒太大的差別,而和二階段投票的分兩次領投票的流程是完全不同的,分兩次領投票有可能因動線而造成選務機構的妨礙投票等問題,前面幾位都已經詳述,我就不多言了。

  19. 綠營最怕選情冷清,投票率低,泛藍買票的邊際效果大。
    泛藍吵這一階段投票等於在幫公投吵熱議題,太好了。

  20. 如果中選會『二階段領票、一階段投票』的公告還不能解決你投票資格跟有無效票的疑問,那我應該是在雞同鴨講,只是你又如何能信心滿滿的說一定會亂?

  21. 連捷運都可以用機器賣票了,台灣也該改用電腦投票、計票了。
    一上終端機,管他總共有幾張票要投,按按按就OK了。這樣當然就是一階段囉^^
    逸峰 桑:
    他們的確是缺乏智慧啊,所以真的不能把國家交給他們治理^^

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